Зарубежный опыт формирования доходов федерального бюджета

Особенности формирования бюджетного устройства в федеративных государствах можно рассмотреть на примере бюджетного устройства в США, Канаде и Российской Федерации.

Бюджетная система США состоит из трех частей: федеральный бюджет (бюджет центрального правительства); бюджеты 50 штатов; бюджеты местных органов власти (свыше 82 тыс. местных административных единиц, включающих более 3 тыс. округов, 19 тыс. муниципалитетов, 17 тыс. городов, более 43 тыс. учебных и специальных округов). Стержневое место в этой системе занимает федеральный бюджет, на который приходится около 60% государственного бюджета США. В функции федерального бюджета, помимо макрорегулирования — через совокупный спрос — национальной экономики, входят финансирование национальной обороны, внешнеэкономической деятельности, фундаментальных научных исследований, государственных управленческих расходов. Иными словами, финансирование ключевых, с точки зрения правительства, национальных приоритетов. Менее важные, «второстепенные» функции (прежде всего, финансирование социально-экономической инфраструктуры) входят преимущественно в компетенцию бюджетов штатов и местных бюджетов (полиция, пожарная охрана, строительство и эксплуатация дорог, системы коммунального хозяйства, подавляющая часть государственных учреждений образования и здравоохранения, примерно половина общегосударственного жилищного строительства) [7].

Организация бюджетной системы в США основывается на концепции «единого», или унифицированного федерального бюджета, в котором представлены все платежи и доходы центральной власти.

Унифицированный бюджет объединяет в себе два существующих вида фондов — федеральные и доверительные фонды (траст-фонды). И те, и другие существуют самостоятельно и структурно представляют разнородные компоненты бюджета.

Федеральные фонды, достигающие 60% бюджета — это самостоятельный правительственный бюджет, который имеет свою национальную налоговую базу и формально не связан с какими-либо программами расходов. Он может обслуживать любые национальные цели по усмотрению президента и Конгресса. Основная доля ресурсов федеральных фондов (примерно 60%) направляется на финансирование военных расходов и оборонных НИОКР, платежей процентов по федеральному долгу, внешнеэкономической деятельности и на содержание государственного аппарата. Остальные идут на покрытие расходов отдельных отраслей экономики (включая энергетику и транспорт) и на социальные программы помощи бедным. Главное отличие федеральных фондов от доверительных в том, что их источники формируются независимо от конкретных программ, которые они финансируют [10].

Обращает на себя внимание постоянное отрицательное сальдо баланса федеральных фондов. Именно это сальдо и формирует дефицит федерального бюджета США.

Доверительные фонды представляют собой целевые самофинансирующиеся фонды. И по источникам формирования, и по расходам они привязаны к решению специфических задач, и их средства нельзя направить на другие цели. Более того, по закону, даже остатки средств доверительных фондов нельзя использовать для пополнения федеральных фондов, а они должны быть вложены в государственные долговые обязательства, то есть фактически использованы для "подстраховки" государственной кредитно-денежной политики.

Доверительные фонды бюджета США это в первую очередь фонды социального страхования (по старости, инвалидности, в случае потери кормильца, по медицинскому обслуживанию, страхованию по безработице, специально выделяемому пенсионному обеспечению железнодорожников и государственных служащих, некоторые другие) и ряд специальных фондов, обслуживающих федеральную производственную инфраструктуру: автострады, аэропорты, воздушное сообщение и т.д. Фонды социального страхования формируются за счет налогов по социальному страхованию — обязательных взносов из заработной платы (свою, причем равную, долю вносят и предприниматели). Специальные фонды формируются за счет определенных (выделенных для них) косвенных налогов.

Доверительные фонды, как правило, сводятся с положительным сальдо. Это существенно сокращает величину общего дефицита унифицированного федерального бюджета [12].

Финансы штатов и местных органов управления заметно отличаются от федерального правительства, как по направлению расходов, так и по источникам доходов. Формально бюджеты штатов и местные бюджеты самостоятельны, каждое административное подразделение имеет свой бюджет, который не входит в бюджет вышестоящей единицы. Правительства штатов и местные управления сами составляют свои бюджеты, самостоятельно собирают средства и самостоятельно их расходуют, т.е. имеют определенную финансовую автономию. Однако, федеральное правительство определяет общую стратегию финансовой политики. Оно располагает и важным рычагом воздействия на финансовую политику правительств штатов и местных органов управления, так как заметным источником их доходов являются поступления из федерального бюджета, которые осуществляются в форме дотаций и помощи по программам перераспределения доходов.

Основными направлениями расходов штатов и местных органов управления являются образование, дорожное строительство, социальное обеспечение и все прочие расходы. Во «все прочие расходы» входят здравоохранение, содержание полиции, канализация и уборка мусора, проценты по долгу, коммунальное хозяйство, общественная безопасность и т.д. Несмотря на то, что виды расходов, осуществляемые правительством на трех уровнях, в значительной мере дублируются, основную массу расходов на уровне федерального правительства составляют затраты на поддержание уровня доходов и на национальную безопасность, тогда как расходы на образование преобладают одновременно на уровне правительств штатов и на уровне местных органов власти.

Средства правительств штатов и местных органов власти используются как на эксплуатационные, так и на инвестиционные затраты. Также из этих средств финансируются расходы на содержание местных органов власти, правопорядка. Одной из существенных статей бюджетных расходов являются затраты, связанные с погашением полученных займов и выплат процентов по ним.

Источниками доходов правительств штатов и местных органов управления являются поимущественный налог, налог на продажи и валовую выручку, подоходный налог с населения, налог на доходы корпораций, поступления из федерального бюджета, неналоговые поступления и другие. Соотношение между этими источниками зависит от функций, возложенных на эти органы власти от потенциальных возможностей получения ими местных налогов, а также от возможностей вышестоящих органов власти оказывать финансовую помощь территориям. В то время как федеральное правительство финансирует свою деятельность в значительной степени за счет личных подоходных налогов, налогов на прибыль корпораций и налогов на заработную плату, штаты и местные органы управления в основном получают средства за счет налогов с продаж и поимущественных налогов, на долю которых приходится около 49 % всех налоговых поступлений штата [15].

Выделяются один основной источник доходов и единственная основная статья их использования: основная масса доходов, получаемых органами местной власти, поступает от поимущественных налогов; большая же часть затрат направляется на образование. Остальные, менее значительные источники средств и виды расходов сами себя объясняют.

Поступления из вышестоящих бюджетов включают: отчисления от суммы отдельных налогов, мобилизуемых на территории, а также дотаций и субвенции. В случае недостаточного объема собственных финансовых ресурсов, необходимых для финансирования местных мероприятий или местных разделов государственных программ (развитие дорог, здравоохранения, охраны окружающей среды) выделяются отчисления от налогов, закрепленных за вышестоящими бюджетами.

Подобный метод наделения средствами правительств штатов и местных органов власти в последнее время стал распространяться, что усиливает зависимость этих бюджетов от бюджета федерального правительства США.

Как отмечалось выше, еще одним источником доходов являются неналоговые доходы, включающие доходы, получаемые от предприятий, находящихся в муниципальной собственности, арендных доходов, добровольных взносов предприятий и населения. Но все же, следует отметить, неналоговые поступления занимают скромное место в общих доходах местных бюджетов.

Федеральный бюджет США заметно отличается от бюджетов штатов и местных органов власти, как по источникам доходов, так и по направлению расходов. Федеральный бюджет оказывает заметное воздействие на экономику, на движение важнейших макроэкономических показателей через так называемые встроенные стабилизаторы и дискреционные финансовые акции, т.е. через проведение целенаправленной финансовой политики. Правительство США представляет собой самую большую в мире организацию, которая покупает больше автомобилей и стали, управляет большим запасом денег, чем любое другое предприятие; фонд заработной платы у американского правительства также огромный. Цифры же федеральных финансов также астрономические – миллиарды и триллионы долларов [11].

В Германии общины собирают "реальные" налоги (на профессиональную деятельность, на землю) и налоги на потребление (с увеселительных мероприятий, продажи алкогольных напитков, налоги на собак, непостоянное место жительства, пожарные команды). Во Франции административно-территориальные единицы получают четыре основных налога, существующих со времен революции: налог на застроенную землю, налог на жилище, «профессиональный» налог (с жилых домов, принадлежащих предприятиям, и частично с заработной платы), другие налоги на недвижимость.

Разделение общих налогов между бюджетными уровнями по определенным квотам происходит по-разному и имеет различные объяснения.

Во Франции подоходный налог полностью поступает в центральный бюджет, хотя и здесь признается принцип соответствия прав и ответственности граждан и определенного уровня власти.

Пропорции распределения общих налогов и даже разведение собственных налогов между бюджетными уровнями, в конечном счете, диктуются необходимостью сбалансировать доходы и обязательные расходы каждого бюджета. Поэтому передача расходных полномочий от центра к регионам, а также необходимое увеличение расходов региональных бюджетов должны сопровождаться и передачей определенных сумм налогов (целиком или частично в виде увеличенной квоты) [20].

Страны существенно различаются по распределению общей суммы доходов между бюджетными уровнями.

Здесь многое зависит от структуры бюджетно-налоговой системы, доверия населения к разным уровням власти, расстановки политических сил и т.д. Следует подчеркнуть, что нет прямой зависимости между степенью централизации бюджетных доходов и интенсивностью участия национального правительства в регулировании регионального развития. Важно, как государство распоряжается доходами национального бюджета: какие расходы на территориях формирует центр, какова величина финансовой помощи, оказываемой территориям. Большие страны (США, Канада) имеют относительно меньшую централизацию доходов по сравнению со средними и малыми странами (по централизации доходов среди последних особенно выделяется Бельгия — 87%). Федеративные государства (Германия, Австрия) имеют, как правило, относительно меньшую централизацию доходов по сравнению с унитарными (Франция, Нидерланды).

Ряд стран, имеющих в настоящее время высокую централизацию доходов-расходов (например, Италия и Испания), планируют ее постепенное снижение.

В ряде стран для рационального использования особых источников доходов или финансирования особых нужд создаются специальные финансовые фонды.

В США распространена практика создания траст-фондов (доверительных фондов). Эти фонды и по источникам формирования, и по расходам строго привязаны к решению определенных задач. Известен положительный опыт Постоянного фонда Аляски. Его основная задача — гарантировать в будущем получение устойчивых доходов от добываемых в настоящее время нефти и других полезных ископаемых. В фонд отчисляется 25% сборов за право использования недр и других налогов от природных ресурсов, получаемых в штате Аляска. Эти взносы дополняются избыточными налоговыми поступлениями и доходами самого фонда. Средства фонда реинвестируются в надежные объекты и ценные бумаги главным образом в других штатах. Постоянный фонд ежегодно выплачивает дивиденд каждому постоянному жителю штата (до 1000 долл.).