Подходы к мониторингу реформ государственного управления: обзор международной практики

Показатели эффективности реформ государственного управления в России: возможные подходы

Рабочие материалы

Е.И. Добролюбова
Всемирный банк

1 октября 2004 г.

Москва

Содержание

Введение. 3

1. Подходы к мониторингу реформ государственного управления: обзор международной практики 5

2. Подходы к системе мониторинга реформ государственного управления в России 9

3. Проблемы внедрения системы мониторинга реформ государственного управления в России и подходы к их решению.. 20

Введение

В данных материалах предпринята попытка разработки системы целей и показателей реформы государственного управления в России на основе обзора международного опыта мониторинга и оценки административных реформ. Материалы были подготовлены по запросу Правительства РФ и Минэкономразвития России в рамках программы технического содействия реформе государственной службы в России. Материалы подготовлены Е.И. Добролюбовой с учетом комментариев Дж. Литвака, А.Г. Морозова, Н. Парисона, Н. Маннинга и Г. Эванса.

Материалы основаны на подходах к анализу и оценке качества государственного управления, разработанных Всемирным банком, примеров показателей эффективности государственного сектора, использующихся в Великобритании и США, а также на опыте апробации ряда показателей эффективности государственного управления при подготовке трехлетней программы по структурной перестройке экономики в Болгарии. Кроме того, были использованы материалы проекта «логической структуры» реформы государственного управления Секретариата доноров, а также учитывались программные документы, утвержденные Президентом и Правительством Российской Федерации («Концепция реформирования государственной службы Российской Федерации», одобренная Президентом РФ 15 августа 2001 г. и Программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 – 2005 гг.)», утвержденная Указом Президента РФ №1336 от 19 ноября 2002 г., Указ Президента РФ №824 от 23 июля 2003 г. «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах», Концепция «Реформирование бюджетного процесса в Российской Федерации (2004 – 2006 гг.)», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г.).

В материалах использованы рабочие формулировки целей и задач реформы государственного управления, подлежащие дальнейшему согласованию и утверждению. В основу разработки системы целей и показателей результативности реформ были положены следующие основные принципы:

§ Принцип взаимосвязи реформ в сфере государственного управления;

§ Возможность выделения отдельных блоков реформ (административной, реформы государственной службы, бюджетных реформ), связанных с реализацией утвержденных и подготавливаемых программных документов;

§ Обеспечение возможности межстранового сопоставления показателей государственного управления.

Представленная система целей и показателей ориентирована на федеральные органы исполнительной власти с возможностью адаптации для регионального и муниципального уровней. Перечень приводимых показателей непосредственных результатов и показателей результативности не является исчерпывающим и может быть дополнен либо изменен в зависимости от уточнения целей и задач отдельных реформ, наличия статистических данных и т.п. Для отдельных направлений реформ государственного управления могут быть разработаны более детализированные системы показателей мониторинга и оценки реализации.

В заключении отмечается ряд проблем, связанных с разработкой системы мониторинга реформ государственного управления, разрешение которых потребует проведения дополнительных исследований.

Подходы к мониторингу реформ государственного управления: обзор международной практики

Анализ подходов к мониторингу реализации реформ государственного управления показывает, что в международной практике гораздо больше инструментов, позволяющих производить диагностические исследования состояния государственного управления, нежели осуществлять постоянный мониторинг процесса реформ в данной области. Среди диагностических инструментов[1] можно отметить инструменты для проведения исследований в области коррупции, страновых обзоров по вопросам государственных закупок и состоянию финансовой подотчетности, а также ряд отраслевых диагностических инструментов^[2]. В то время как диагностические инструменты обеспечивают создание адекватной информационной базы для оценки первоначального состояния системы государственного управления и позволяют определить наиболее узкие места этой системы, т.е. направления реформ, инструменты мониторинга в большей мере нацелены на периодическое измерение эффекта от реализации программных мероприятий, преследующих цели преодолеть данные недостатки. 

Условно можно выделить два основных подхода, используемых международными организациями для мониторинга реформ в сфере государственного управления. Подход, разработанный в рамках программы СИГМА[3] Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) заключается в оценке прогресса реформ по сравнению с первоначальным состоянием в следующих областях:

§ Государственная служба;

§ Управление разработкой и реализацией политики;

§ Управление государственными расходами;

§ Контроль за международными финансовыми операциями;

§ Внешний аудит; и

§ Государственные закупки.

При оценке в качестве целей реформ в соответствующих областях государственного управления используются рекомендации ОЭСР, а часто, особенно в случае стран, заявивших о своем желании войти в состав Европейского союза (ЕС) - стандарты стран ЕС.

В 1990-х гг. Институт всемирного банка разработал альтернативный подход к оценке прогресса развития государственного управления, разработав т.н. интегральный показатель государственного управления (Governance Research Indicator Country Snapshot - GRICS). Данный показатель оценивает эффективность управления и состоит из 6 индексов, отражающих 6 параметров государственного управления: право голоса и подотчетность; политическая стабильность и отсутствие насилия; эффективность правительства; качество законодательства; верховенство закона и контроль коррупции[4]. Показатель GRICS получил широкое распространение[5], поскольку позволяет проводить межстрановые сопоставления стран. Показатель измеряется с 1996 г. с периодичностью раз в 2 года.

Показатель GRICS, как и другие интегральные показатели государственного управления, позволяет дать общую оценку состоянию государственного управления в конкретной стране, однако он не позволяет выявить конкретные аспекты правовой базы или практики деятельности государственных органов, приводящих к данным значениям интегральных показателей. Поэтому для более детального анализа статуса государственного управления были разработаны показатели «второго поколения», характеризующиеся следующими особенностями:

§ Позволяют осуществлять мониторинг и оценку состояния системы государственного управления без «привязки» к определенным программным целям реформ;

§ Ориентированы для мониторинга эффективности деятельности органов исполнительной власти, но могут также применяться для других ветвей власти;

§ Позволяют осуществлять международные сопоставления (по определенному кругу стран с учетом ряда методологических поправок);

§ Сочетают качественные и количественные показатели эффективности;

§ Связаны со стратегическими целями развития.

Однако использование интегральных показателей (таких как GRICS), для мониторинга прогресса в реализации четко определенного набора мероприятий реформ государственного управления, имеет определенные ограничения:

§ Данные показатели в существенной мере основаны на экспертных оценках; хотя в случае с GRICS используется довольно широкий круг источников информации для построения индексов, существует определенное влияние субъективных факторов;

§ Показатели типа GRICS, а также всевозможные рейтинги стран, время от времени составляемые международными организациями, носят сравнительный характер. Например, показатель GRICS оценивает состояние государственного управления в конкретной стране по сравнению с другими странами. Таким образом, если прогресс в определенной сфере государственного управления в ряде стран является сопоставимым, показатель GRICS для этих стран может не изменяться; напротив, если в достаточно большом количестве стран качество государственного управления резко снижается в силу определенных причин, значение данного показателя для третьей страны может необоснованно возрасти;

§ Количество стран, охватываемых в ходе составления интегральных показателей, может изменяться, что может повлиять на рейтинг страны без увязки с конкретными мероприятиями по развитию государственного управления, предпринимаемыми в данной стране;

§ Выявление причин изменения динамики показателей (с детализацией до конкретных направлений реформ) может быть осложнено;

§ Зачастую международные показатели не составляются ежегодно, часть международных показателей государственного управления может носить единичный характер[6].

Другим словами, GRICS и другие обобщенные показатели, основанные на анализе восприятия и экспертных оценках, как, например, индекс восприятия коррупции, ежегодно публикуемый Транспаренси Интернешнл, могут быть полезны для выявления общих изменений в отношении общества к государству. С другой стороны, для определения фактического прогресса, связанного с институциональным развитием, был разработан набор более узких и более объективных показателей эффективности «второго поколения».

Система показателей «второго поколения» основана на предположении о том, что исполнительная власть функционирует в системе определенных внешних и внутренних ограничений и обладает определенными возможностями для осуществления своей деятельности, характеризуемыми показателями процесса и показателями результативности. Примеры показателей «второго поколения» приведены во Врезке 1.

Необходимо отметить, что показатели государственного управления «второго поколения» существенно варьируются по времени, когда эффект от преобразований становится очевидным, а также по степени внешнего воздействия: в то время как в краткосрочном плане реформы государственного управления незначительно влияют на показатели качества государственных услуг, некоторые «внутренние» показатели эффективности (связанные с численностью, финансированием и т.п.) отражают преобразования в сфере государственного управления достаточно быстро, однако являются менее значимыми для общества в целом. На уровне конкретных стран показатели эффективности государственного управления, как правило, носят «целевой характер» и привязаны к достижению национальных приоритетов в сфере предоставления определенных государственных услуг или совершенствования процедур и процессов деятельности государственных органов. В Великобритании достижение таких приоритетов выражено в определенном перечне целевых показателей, ответственность за выполнение которых несут определенные ведомства. Примеры целей и показателей эффективности в области развития государственного управления, закрепленных за Секретариатом Кабинета приведены во Врезке 2. Интересна также практика контроля за достижением утвержденных целевых показателей. Например, в Великобритании из всех целевых показателей эффективности (свыше 100), по усмотрению Премьер-Министра отбираются 30 – 40 наиболее значимых показателей эффективности, контроль за достижением которых возлагается на Отдел по обеспечению эффективности деятельности. Затем ведомства, отвечающие за достижение приоритетных показателей совместно с сотрудниками данного отдела разрабатывают план по достижению поставленных результатов, определяющий как необходимые мероприятия по достижению цели, так и промежуточные значения приоритетных показателей, зависящие от скорости наступления отдачи от предпринятых мероприятий. Отдел по обеспечению эффективности деятельности осуществляет периодический мониторинг выполнения данного плана, сравнивая динамику (траекторию) изменения целевых значений приоритетных показателей по сравнению с плановыми значениями с целью своевременного осуществления необходимых корректировок плана либо изменения политики в данной области.

Кроме того, существует опыт проведения комплексных оценок эффективности деятельности государственных органов на уровне отдельных стран. Примером может служить Проект эффективности деятельности правительства в США, в ходе которого администрациям штатов, городов и графств на основе обследований, изучения документов и интервью были присвоены рейтинги эффективности государственного управления в следующих областях: финансовое управление, управление инвестициями, управление кадрами, управление ИТ и управление, ориентированное на результаты. Методология оценки позволяла выявить наиболее «узкие места» в деятельности суб-национальных администраций и разработать меры по совершенствованию определенных аспектов их деятельности. Интересно, что оценка эффективности была основана не только на изучении конечного эффекта от деятельности государственных органов, но и на изучении связей между качеством управления ресурсами и предоставлением государственных услуг[7].

Страны, где реализуются широкомасштабные реформы государственного управления, сталкиваются с необходимостью мониторинга прогресса реализации программ реформ как таковых, что обуславливает необходимость разработки программных показателей эффективности, нацеленныхна измерение прогресса в реализации определенных программных мероприятий и достижении целей преобразований. В Болгарии такие показатели эффективности были разработаны на основе «Стратегии государственного управления – от вступления к интеграции, 2003 – 2006 гг.» (Врезка 3).

Для проведения комплексной оценки прогресса в сфере государственного управления подобные «программные» показатели эффективности, отслеживающие результаты реализации программ реформирования, должны быть дополнены более обобщенными индикаторами, отражающими наличие существенного и долгосрочного эффекта от действий правительства на эффективность государственного управления в целом. Поэтому представляется, что в условиях необходимости мониторинга и оценки масштабного комплекса преобразований, реализуемых в настоящее время в сфере государственного управления в России, целесообразно выработать комплексный подход, который позволил бы увязать различные программы реформ и оценить их эффективность по отношению к целям, определенным Правительством.